Специфика российской модели бюджетного федерализма
В российском варианте этой реформы не произошло или она реализовалась, на наш взгляд, весьма специфическим образом - наиболее важные доходные источники (НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, 95% налога на добычу природных ископаемых и т.д.) сконцентрированы на верхнем, федеральном уровне; сопоставимая, но меньшая часть доходов - на уровне субфедеральных бюджетов; и крайне ограниченная часть налоговых и неналоговых доходов - на двух уровнях местных бюджетов. Наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов в региональных и местных бюджетах с 75,4% в 1998г. до 74% в 2004г. Эта тенденция подтверждается и результатами других исследований: в консолидированных бюджетах субъектов одновременно происходит снижение доли доходов, закрепляемых на постоянной основе, как за региональными, так и за местными бюджетами. В 2000г. эта доля составляла 40%, в 2003г. - уже 35%,а к 2005г. - не более 32%. При этом 20 субъектов Российской Федерации имели уровень доходов в территориальных бюджетах налоговой составляющей ниже 50% - от 6,8 до 47,9%.
Вместе с тем каждому уровню бюджетной системы переданы перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия.
Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой из вышестоящего бюджета, за исключением субвенций на делегированные полномочия. При этом осуществлено закрепление на постоянной основе нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетов, хотя до этого нормативы распределения изменялись практически ежегодно, закреплялись в ежегодно принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год.
Четвертым направлением реформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (по формуле, на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). В рамках данного этапа бюджетной реформы появились новые виды межбюджетных трансфертов (безвозмездных, безвозвратных) помимо традиционных.
Такая помощь предоставляется субъектам и муниципалитетам из вышеперечисленных фондов финансовой поддержки по формализованным методикам, созданы фонды в рамках федерального бюджета. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ осуществляет общее выравнивание душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых дотаций. Фонд компенсаций реализует финансирование федеральных мандатов (закон о детских пособиях, об инвалидах, о ветеранах) путем предоставления целевых субвенций. Фонд софинансирования социальных расходов реализует поддержку на долевой основе приоритетных расходов на основе долевых субсидий. Фонд регионального развития финансирует инвестиционные проекты на долевой основе при помощи субсидий.
Наиболее значимый из них - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Из этого фонда субъектам Федерации предоставляются дотации, способствующие существенному выравниванию различий в бюджетной обеспеченности регионов.
Распределение фонда происходит на основе сопоставления налогового потенциала регионов (он отражает не величину собранных налогов, а потенциальные налоговые возможности территории), с учетом особенностей (климатических условий, например, длительности отопительного сезона, социально-экономических, демографических и др.) и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг. Такой механизм распределения средств Фонда финансовой поддержки позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Федерации, сохраняя стимулы к повышению уровня собственных доходов для всех регионов.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов реализует пятое, важнейшее направление современного бюджетного реформирования - поддержку бюджетных реформ на субфедеральном уровне, а с 2005г. - и на муниципальном, при помощи субсидий - долевого участия в реформировании региональных и муниципальных финансов.
Их механизмы и инструментарий отработаны федеральными органами власти на предшествующих периодах, в настоящее время субъектам РФ предложено адаптировать эту практику к реформам в субъектах РФ по отношению к собственным муниципальным образованиям.
На последнем, пятом из перечисленных направлений реформы и механизме его финансового обеспечения следует остановиться подробнее в силу важности задач, им выполняемых, - совершенствования управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) действует с 2000г. Его задачи - осуществление расширенного мониторинга региональных финансов на основе использования так называемых дисквалификационных критериев (минимальных стандартов) для текущей оценки их состояния в субъекте либо муниципалитете. Затем - разработка и реализация программ реформирования общественных финансов региона или муниципалитета - на 2 года с ежегодной оценкой прогресса. Условием реализации программ реформирования общественных финансов является их стимулирование из созданного фонда (ФРРМФ). Участниками фонда являются субъекты РФ и муниципалитеты, программы реформирования финансов которых стали победителями ежегодно объявляемого конкурса (8 участников- победителей ежегодно).